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从审计实践看基层审计机关开展研究型审计的困难及对策

  • 发布日期: 2022-03-30
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【摘要】:近些年来,侯凯审计长在多个会议上强调审计机关要做实研究型审计,中央及地方各级审计机关积极响应,通过多种方式探索开展研究型审计。但是,当前审计机关,尤其是地方审计机关在研究型审计的开展中,仍然面临一定的困难,需要加以解决。

【关键字】:研究型审计 地方审计机关

【正文】

当前,全国各级审计机关正掀起探讨和实践“研究型审计”的热潮,各地审计部门通过不同的方式,结合自身特点,以实际行动开展研究型审计。

实践“研究型审计”,对于提升审计机关的审计质效有很大帮助,但是当前,市县基层审计机关开展研究型审计,尚存在一些困难,需要加以克服和完善。

一、研究型审计现状

党的十八大以来,党中央对审计工作做出了一系列的重大决策、部署和安排,对审计管理体制进行了系统的调整和完善,也对审计工作和审计人员提出了更高的要求。

从2020年开始,侯凯审计长在相关会议上多次对开展“研究型审计”提出要求,一次比一次具体,一次比一次明确。全国各级审计机关及院校积极响应、快速行动,通过多种方式对“研究型审计”进行部署和实践。

院校层面,南京审计大学党委书记晏维龙、审计科研院郑石桥、政府审计学院戚振东等专家学者分别从概念、内涵、理论分析框架、人才效应等方面对“研究型审计”进行了阐述。同时,南京审计大学通过与审计机关开展合作、研讨等方式,将理论与实践结合,对“研究型审计”的理论进行充实和拓展。

审计署层面,审计署各特派办通过案例评选的方式积极开展研究型审计,在2022年2月召开的全国审计工作会议上,一大批研究型审计优秀案例的作者受到嘉奖,沈阳特派办、南京特派办、成都特派办等不同领域的审计工作在研究型审计开展方面都取得了突出的成果。同时,部分审计机关通过建章立制,对研究型审计进行规范,例如成都特派办研究印发了《审计署成都特派办关于加快推进研究型审计工作的实施意见》,从职责分工、项目研究、成果提炼、措施保障等方面,切实转变观念、付诸行动、务求实效,做实做深研究型审计,助推审计工作高质量发展;南京特派办印发了《审计署南京特派办关于开展研究型审计的实施意见》,为持续构建研究型机关、打造研究型处室、培养研究型人才定调指路。

地方审计机关层面,在侯凯审计长对研究型审计提出要求后,地方各级审计机关通过培训、研讨等方式对研究型审计进行探索和实践。例如,北京、江苏等多地的审计部门召开研究型审计经验研讨交流会,充分调动一线审计人员的积极性、主动性,集思广益,就什么是研究型审计、如何开展研究型审计展开探讨,并从研究型审计的高度,谋划全年审计项目。

二、基层审计机关存在的困难

(一)目前“研究型审计”概念尚不明确

关于什么是“研究型审计”,目前尚无一个权威且统一的定义。

按照较为公认的说法,“研究型审计”的概念最早在2009年由审计署南京特派办提出,此后有部分学者或者审计实务工作者对相关概念进行了研究和探讨,但是对于“研究型审计”的概念和内涵仍存在争议。

2020年8月,侯凯审计长在2020年审计署集中整训时要求,审计机关要把开展研究型审计作为头等大事,聚焦主责主业,着眼促进改革,在揭示问题的同时,推动完善制度机制,发挥审计的建设性作用。

2021年1月,侯凯审计长在全国审计工作会议上提出要把研究作为审计的前置准备,将研究型审计作为工作要求,在全国铺展开来。同时,《审计署关于印发全国审计机关2021年度工作要点的通知》(审政研发〔2021〕6号)也提出要积极推进研究型审计。

2021年9月,侯凯审计长在2021年审计署集中整训时再次强调坚决做实研究型审计,并提出了四项工作要求。

2022年1月6日召开的全国审计工作会议指出,“深入开展研究型审计是实现新时代审计事业高质量发展的必由之路”。

在此期间,部分审计机关通过出台文件等方式,部署开展研究型审计,例如审计署南京特派办在2021年9月在征求广泛征求内部意见后印发了《审计署南京特派办关于开展研究型审计的实施意见》,对研究型审计的形式进行了明确。

但是对于大多数基层审计机关来说,“研究型审计”仍处于摸着石头过河的阶段,甚至于石头在哪都成为一个问题。

(二)部分基层审计机关人员结构尚需完善

以笔者所在的江苏省为例,根据江苏省审计厅《全省审计机关人才强审三年行动计划(2019—2021)》,到2021年,全省审计机关研究生及以上学历人员占比达到10%,具备与审计工作相关的经济类、管理类以及法律、计算机、工程、资源环境等专业背景的公务员比例达到 95%;通过与审计工作相关的中级以上专业技术资格开始的人员比例达到10%。

全省各级审计机关都在通过细化方案、明确措施等方式努力完成2021年的任务目标,但是,由于苏南地区、苏北地区在经济上、人员待遇上的客观差距,还是一定程度上存在人才分布不均匀,以及地区结构性差异等情况,一些基层审计机关的审计人员仍然以审计、财会、工程等专业背景为主,而信息技术、环境保护等专业背景的人员极度缺乏。同时,部分基层审计机关研究生以上学历、中级以上职称人员数量都需要进一步提高。

同时,在部分较晚设立设区市的地区,审计部门人员数量较其他地区显著偏少,审计人员疲于应对日益繁重的审计任务以及各种人员抽调,无法保证“研究”的质量。

上述情况,需要相关基层审计机关积极作为,自我完善,也需要省以上审计机关通过政策、制度等安排,使基层各级审计机关的人员结构更加趋于完善。

(三)审计项目缺乏统筹整合

当前,基层审计机关的审计项目主要有同级财政预算执行审计、部门预算执行审计、经济责任审计、政策跟踪审计、自然资源资产审计等大类。

以2022年度审计项目计划为例,2022年,全省市县审计部门承担的由省厅统一组织的专项审计(审计调查)及经济责任审计项目有12个,且时间集中在下半年,平均每个项目开展现场审计的时间在2个月至3个月。包含上级统一组织项目在内,笔者所在的市级审计部门年初排定的审计计划项目有34个,其中固定资产投资类项目审计12个、其他类审计项目22个,由11个业务处室、综合处室及中心实施。全局一线审计人员40名(含新录用人员),人数最多的处室(中心)有6名审计人员,人数最少的处室有2名审计人员。从处室平均项目数看,平均项目数最多的处室人手1个项目,平均项目数最少的处室人均0.5个项目。当然,这只是机械地反映出一个整体的情况,由于不同的处室实施的项目层级、项目规模有所区别,且本级党委政府往往会有临时任务安排,所以上述数字在这里仅作为一个面上的参考,无法如实反映各处室、各审计人员实际承担的工作量。

基于上述情况,承担项目的各处室只能以在规定时间内按时完成自身的审计项目为目标,尤其是由于下半年需要集中力量完成省以上统一组织的审计项目,自定的项目则需要在上半年集中完成,无法真正做到各项目、事项的统筹开展,统筹开展的审计事项,往往需要牵头处室依靠一己之力去完成,审计人员之间、业务处室之间沟通交流也较少。且各项目之间基本上达到无缝衔接,很多审计人员长年连轴转,导致无法有效抽出时间对涉及到的审计项目、审计事项进行思考、总结、研究。

三、关于基层审计机关开展研究型审计的几点想法

(一)通盘考虑审计项目实施

对于审计机关来说,首先要研究的,就是审计项目本身,在制定年度审计项目计划之前,就应当进行审计调查,以调查的结果作为参考,确定年度的审计计划,以确保纳入计划的审计项目与党委政府的工作重点、人民群众的关注热点相契合。

在制定项目计划的时候,要以调查、研究的结果为基础,做到全年审计项目的相互统筹,尽量考虑处室、人员之间工作量的平衡,做到人尽其用,保证各审计项目按照既定计划实施,在规定时间内完成,同时保证审计项目的质量,真正做到审计任务“一盘棋”。结合

在审计的实施中,根据项目特点,对重大政策措施落实等审计事项进行统筹安排,结合涉及被审计单位较多的经济责任、部门预算执行等审计项目开展,借此,可以提高相关审计研究的覆盖面,让更多的审计人员参与对重大政策措施的研究。

(二)完善人员结构

完善人员结构,包含两个层面的含义,第一是优化人员的知识结构,第二是使业务处室(科室)的设置更趋于合理。

由于编制数的限制,人员知识结构的问题暂时无法通过公务员及事业单位人员招考方式得到根本的改善。在当前,更符合基层审计机关实际的做法主要有以下几种:

一是在审计项目实施过程中,通过聘用社会中介机构专业人员、借用机关事业单位内审人员的方式弥补人员数量及专业背景的不足。新修订的《审计法》为聘用社会审计人员参加审计项目提供了法律依据,其中第十三条明确规定,“审计机关根据工作需要,可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作”。根据该条规定,审计机关在开展审计工作时,可以根据项目的需要,聘请具有不同专业背景的社会审计人员参加审计项目,而不需要在招考的时候设置过多的专业背景要求,导致审计机关人员的冗余,尤其是针对开展得并不多的某领域的审计或者审计调查,直接聘请拥有相关领域丰富经验的专业人员参加审计,可以减少审计人员现场学习相关知识的时间,降低由于专业知识缺乏而导致的审计风险,更好地提高审计质效。

二是加强审计机关人员培训,针对经常组织审计所涉及的某些领域,可以通过举办类似计算机中级培训班的方式,对骨干人员进行强化培训,使审计人员熟练掌握该领域的专业知识。参加培训的骨干人员回原单位后,可以再对其他审计人员进行专业培训,使更多的审计人员掌握必要的专业知识。

在业务处室(科室)的设置方面,处室(科室)在一定时期内应当按照审计项目对应的行业类别划分(正常的人员轮岗不在本文探讨的范围内),做到“术业有专攻”,在分解审计任务的时候,要做到以对口处室牵头对口审计业务为基本原则,这样既有利于研究的开展,也有利于减少在审计项目所需专业知识上不必要的反复,有利于审计项目的开展。

(三)全流程开展研究型审计

研究型审计,不应只是针对某个具体审计事项、某个审计发现问题的研究,而应该贯穿审计的全过程,从事前、事中、事后三个阶段进行研究。

审计计划下达后,审计组所在的业务部门在审计项目开展之前,应对审计所涉及的专业知识、审计涉及的审计事项、审计可能发现的问题、审计所依据的法律法规等进行梳理,进行详细的审前调查,并根据审前调查情况编制审计实施方案,对审计事项、审计分工、审计范围、实施时间、各阶段的任务进行明确。

随后,审计组依据审计实施方案开展审计,在审计开展过程中,还需要对审计所发现的情况进行研判,在实施方案的框架内灵活开展审计工作,达到审计目标,出具审计结果。

因此,审计实施方案、审计取证单、审计工作底稿、审计结论性文书、审计信息、理论研讨文章,都是研究型审计成果的体现,这些文书、资料的形成过程,都需要贯彻“研究型审计”的理念、体现“研究型审计”的思想。

在审计项目实施完成后,对项目的总结也很重要,将项目实施中的经验、不足进行分析,并进一步形成工作指引,可以对以后开展的同类项目起到指导作用,提高审计工作效率。

在被审计单位完成审计发现问题的整改后,审计组可以通过到被审计单位座谈等方式对整改情况进行沟通,了解被审计单位在整改过程中遇到困难,听取被审计单位的建议建议,避免出现“闭门造车”的情况,使审计成果最大化。(刘苗)

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